关于加快城市化进程的若干问题研究

信息来源:统战部   发布时间:2000/1/1

关于加快城市化进程的若干问题研究

王一鸣..杨宜勇..史育龙..刘勇..曹广忠

实施城市化战略,加快城市化进程,是21世纪初期我国经济社会发展的重大课题,也是我国到21世纪中叶基本实现现代化必须完成的历史任务。


一、"十五"时期加快我国城市化进程势在必行

城市化在本质上是一种经济社会结构变动过程。在这一过程中,农业人口比重逐渐下降,工业和服务业人口比重逐步上升,人口和产业向城市集聚,生产方式、交换方式和生活方式向规模化、集约化、市场化和社会化方向转换。城市化一方面是伴随工业化和现代化发展的历史过程,另一方面与制度安排和政策取向密切相关。城市化是这两方面因素共同作用的结果。要加快城市化进程,关键是要在顺应城市化发展规律的基础上,作出相应的制度安排和政策选择。

一般而言,世界各国的城市化状况可以粗分为三大类:第一类是适度城市化国家,如美国、德国、日本等,这些国家的城市化与经济发展相适应,城市化与经济、社会发展相互推动,相得益彰;第二类是过度城市化国家,如印度、巴基斯坦、中东国家等,这些国家的城市化明显超前于经济发展,城市病问题比较突出;第三类是低度城市化国家,这些国家的城市化明显滞后于经济发展,进而制约了经济发展和社会进步。从一定意义上讲,我国属于低度城市化国家。

改革开放以来,我国城市化进程加快。1978-1998年,城市数量由193个增至668个,建制镇由2173个增至1.88万个,市镇总人口由1.7亿人提高到3.8亿人,人口城市化率由17.9%上升到30.4%。但是,从总体上说,我国城市化仍然明显滞后于经济发展。

第一,从国际比较和国内发展阶段看,我国城市化发展明显滞后。从国际比较看,我国的城市化水平大约要比经济发展水平落后11-22个百分点。根据世界银行统计资料,我国1997年人均GNP为860美元,同年人均GNP在630-1090美元的12个国家平均城市化水平为41.3%,我国低了11个百分点。按世界银行的购买力平价(PPP)计算,1997年我国人均GNP为3570美元,同年按购买力平价计算,人均GNP在2040-4840美元的28个国家平均城市化水平为52.6%,我国要低22个百分点。

从纵向发展阶段看,我国城市化明显滞后于产业结构和就业结构的变化,农村人口占总人口比重(1998年为69.6%)高出农业产值占GDP比重(1998年第一产业占GDP18%)50多个百分点,高出农业就业人口占就业人口比重(1998年第一产业就业人口占49.8%)20多个百分点。城市化滞后,不仅影响产业结构和就业结构的升级,而且加剧了产业结构和就业结构的扭曲。90年代以来城市化滞后现象更加突出。这一点可以通过"城市化偏离系数"[1]来验证。据初步计算,1952-1978年间,我国城市化偏离系数为-0.58,人口城市化进程严重落后于农业劳动力非农化进程;1978-1982年间,我国城市化偏离系数为0.34,人口城市化速度超过了农业劳动力非农化速度。1978-1997年间,城市化偏离系数为-0.50,其中1978-1990年为-0.42,1991-1997年为-0.65,说明90年代城市化的发展要比80年代迟缓。

第二,城市化滞后已经成为制约国民经济发展的重要因素。"九五"中期以来,我国经济发展出现了新的转折性变化,伴随以"短缺"为特征的供给制约阶段的结束,经济发展转向需求制约阶段。近年来经济生活中存在的国内有效需求不足,就业压力增大,农民收入增长缓慢,结构不合理等矛盾,都与城市化发展滞后密切相关。1978-1998年我国城市化水平年均提高0.63个百分点,而1995-1998年,城市化水平年均提高0.47个百分点。城市化发展滞后,使大量农业剩余劳动力滞留在农村从事农业生产,在农产品价格调整空间越来越小的条件下,直接制约农民收入水平的提高,即便是转移到农村非农产业,消费方式也难以根本改变。农村居民消费需求不足,直接影响到最终消费需求,进而制约了国内需求的持续扩大。在整个居民消费中,农村居民消费已经从1979年的68%下降到1997年的47%,城市居民则从32%提高到53%。可以说,要扩大农村居民消费需求,必须提高农民收入,而要提高农民收入,必须减少农民,使更多的农民进入城市变为市民。我国现阶段扩大内需的一个最重要的方向就是推进城市化。


二、关于"十五"和2015年城市化的总量目标

从"十五"时期开始实施城市化战略,必须有明确的总量目标。初步测定,按照现有城镇人口统计口径,"十五"时期要力争城市化水平每年提高1个百分点,到2005年,城市化水平达到35%。后十年继续加快城市化进程,力争到2015年城市化水平达到45%左右。

(一)"十五"时期城市化总量目标目前,国内不少学者认为,根据世界多数国家城市化发展规律,我国将进入从30%到70%的城市化加速发展阶段,"十五"时期的城市化水平每年将提高1个百分点以上。我们认为,判断"十五"时期城市化速度,必须考虑经济发展趋势和制度、政策安排等两方面的因素。总体上看,"十五"时期城市化水平每年提高1个百分点,是要经过努力,特别是制度安排和政策创新上有所突破,才能达到的目标。

表1            "十五"和2015年城市化总量目标预测表

1998年 2005年 2015年 1999-2005年 2006-2015年 
人口数量(万人) 124810 137000 148000 +12190 +11000 
城镇人口数量(万人) 37942 48000 66600 +10058 +18600 
城市化水平(%) 30.4 35.0 45.0 +4.6 +10.0 
每年新增城镇人口(万人) 953 1436 1860 +1436 +1860

注:上述数据均按现有人口统计口径计算。

第一,仅仅从经济发展趋势判断,"十五"时期城市化水平不会高于年均提高0.8个百分点。国内外城市化经验表明,一个时期的城市化速度直接受制于经济增长状况。考虑到从"九五"中期开始,我国经济发展进入转型期,这个转型期将延续到"十五"前期。经济发展重点转向从经济结构战略性调整,提高经济增长的质量和效益。预计"十五"时期的年均经济增长速度在7%左右,这将对这一时期城市化发展构成基础性约束。"十五"时期的就业、投资和消费等因素也从不同方面制约着城市化发展。因此,如果在制度安排和政策创新上没有大的突破,"十五"时期的城市化即使比"九五"前三年城市化水平年均提高0.47个百分点的速度有所加快,也不会高于"八五"时期年均提高0.74个百分点的速度。


第二,如果制度安排和政策创新有所突破,"十五"时期城市化水平有可能每年提高1个百分点。考虑到"十五"时期我们要大力推进城市化,必然要在制度和政策创新上有所突破,如加大户籍制度改革力度,消除农村人口进入城市的体制障碍,进而出台一些加快城市化的政策,"十五"时期城市化速度有可能高于"八五"时期年均0.74个百分点的速度。但制度安排和政策创新的效应在一个时期又是有限的。初步判断,"十五"时期城市化有可能接近每年提高1个百分点,但不会超过1个百分点。预计"十五"期末的城市化水平,按现行的城镇人口统计口径,将达到35%左右。据测算,2005年,我国总人口约为13.7亿人[2],城市人口将达4.8亿人,比1998年城市人口数3.8亿人多1亿人左右。也就是说,按每年城市化水平提高1个百分点测算,从1999-2005年每年约需新增1400万城市人口。

(二)2015年城市化总量目标


如果"十五"时期城市化加速发展,城市化水平达到35%左右,相应地在城市化的制度安排和政策创新上有新的突破,就会为后十年我国进入城市化加速发展阶段创造较好的基础条件,城市化年均增长速度就有可能达到或超过每年提高1个百分点,按现有城市人口统计口径,到2015年城市化水平达到45%左右。据测算,2015年,我国总人口约为14.8亿人[3],城市人口将达6.66亿人左右,比2005年城市人口数4.8亿人约增加1.86亿人。后十年平均每年将约新增1860万城市人口。

三、关于"十五"和2015年城市化的规模结构和地区布局

加快城市化,不仅有总量问题,也有城市规模结构和地区布局问题。而且,从一定意义上讲,城市规模结构和地区布局的合理选择,决定了城市化的道路选择,关系到城市化总量目标的实现。

(一)调整城市规模结构和地区布局的几个原则

对于"十五"时期要加快城市化进程,现阶段认同度已越来越高。但是对于如何选择城市规模结构,如何展开地区布局,看法还不尽一致。在城市规模结构上,有的主张重点发展小城镇,有的主张重点发展中小城市,有的主张重点发展大城市及城市群。在城市化的地区布局上,有的主张首先在经济较发达的沿海地区推进,有的主张以中部地区为重点,有的主张率先加快西部地区的城市化。我们认为,城市化规模结构和地区布局的选择应该从我国幅员辽阔、区域差异大这个基本国情出发,确定一些基本原则。

第一,遵循城市化客观规律,促进大、中、小城市协调发展。大、中、小城市在城市化进程中发挥着不同的作用,都是不可或缺的,在功能上也是互补的,其规模结构是由内在规律决定的,也是市场选择的结果,不能强调一个方面而偏废另一方面。从经济意义上讲,我国50万人以上的大城市和100万人以上的特大城市一般是省一级区域经济中心;200万人以上的超大城市多数是跨省的区域经济中心和科技、信息中心。而50万人以下的中小城市多数是全国制造业主要载体,对周边小城镇起辐射带动作用。大、中、小城市协调发展,就是在规模结构上形成大、中、小城市的合理比例关系,在城市职能分工上各有侧重、优势互补。
第二,以现有中小城市扩张为主,建设新城市为辅。小城镇成长为小城市,小城市成长为中等城市,中等城市成长为大城市的梯度成长是城市发展的一般规律。我国现有的600多个建制市、2000个县城和数千个条件较好的小城镇,是实现城市化的基础。以现有城市扩张吸纳农村人口,既可充分利用现有城市基础设施,又可以增强现有城市的功能。我国的绝大多数城市区位和资源条件较好,但平均规模尚小,具有扩张规模、接纳农村人口的巨大潜力。以每个县城平均10万人计,全国就可以容纳2亿多人。"十五"时期每年需要净增城镇人口1400万左右,如果主要依靠建设新城实现城市化,建设资金将难以承受,就业问题也不易解决。相对于建设新城市,依托现有城市扩张推进城市化更加经济,也更加符合城市成长的规律。

第三,适度发展大城市,合理引导大城市规模扩张。我国现有超过50万人口的大城市(按现有国家统计口径,50万人以上即为大城市)81个,平均一个省区仅3个。但我国一个中等省区的人口即相当于一个欧洲大国。除少数边远省区外,每个省区拥有2-3个100万人口以上的特大城市、5-8个50-100万人口的大城市不仅具有可能性,而且对于提高资源配置效率,增强综合国力具有长远的战略意义。我国城市统计资料表明,城市从业人员的劳动生产率、第三产业从业人员所占比重都随城市规模的扩大明显上升。当城市扩张的边际收益大于其边际成本时,城市人口扩张具有必然性。人为地控制城市规模只能延缓而不能完全制止城市扩张。

第四,有序发展小城镇,突出特色,提高质量。发展小城镇,可以促进乡镇企业集中布局,吸纳农业剩余劳动力,是带动农村经济和社会发展的大战略,必须充分肯定。但是,也应看到,目前我国的小城镇,既是农村经济发展的结果,一定程度上也是城乡二元经济结构固化的表现。从一定意义上讲,农民进入小城镇,是在传统的城乡分隔制度安排下一种不得已的选择。我国小城镇的基本特点是数量多、规模小、功能弱,集聚效应和辐射能力差,并不完全具备城市的功能。1998年我国建制镇已达1.88万个,平均每个镇区人口不过数千人。当前我国小城镇发展重点不在于增加数量,而在于适度扩大规模、突出特色、提高质量。不能把增设建制镇等同于发展小城镇,更不能把发展小城镇视为城市化的主要途径或唯一途径。

第五,优先加快人口和经济大省的城市化,促进城市化与人口分布和经济布局相协调。城市布局与人口分布和经济布局密切相关。我国城市布局和城镇化进程的不均衡,更突出地表现在与人口分布和经济布局的不均衡。促进我国城市化合理布局,应该优先考虑提升山东、江苏、浙江、福建、广东等经济相对发达的经济大省的城市化水平,并适当增加河南、河北、湖南、湖北、安徽、四川、广西、云南和陕西等人口大省的城市数量。

(二)调整城市规模结构和地区布局的目标和任务

总的目标是到2005年,全国及各地区城市规模和地区布局更趋合理,与经济发展和人口布局更趋协调,设市的城市数量达到700个左右,建制镇数量略有减少;到2015年初步形成大、中、小城市和小城镇协调发展的城镇体系,设市的城市数量达到800个左右,建制镇数量控制在1.8万个以内。主要任务是:

第一,适度发展大城市、特大城市和超大城市。在缺乏经济中心或中心城市功能不强的经济区域,培育区域性经济中心城市,使若干100-200万人口的特大城市发展成为200万人口以上的超大城市,到2005年200万人口以上的超大城市由现在的12个增加到15个,到2015年增加到20个以上,其中有2-3个发展成为国际性大都市。在缺乏与人口和经济规模相适应的中心城市的省区,培育1个特大城市,在经济发达并已经有特大城市的省份,有选择地再培育1个特大城市,到2005年,100-200万人口的特大城市由现在的22个增加到26个,到2015年增加到35个左右。在经济比较发达、城镇体系中大城市数量偏少的省区,培育2-3个大城市,到2005年50-100万人口的大城市由现在的47个增加到52个,2015年增加到60个左右。

第二,合理发展中小城市和小城镇。随着一批中小城市升格为大城市,还应从小城镇中培育一批小城市,使中小城市数量有所增加。到2005年,中小城市由现在的587个控制在615个以内,到2015年不超过680个。建制镇数量扩张阶段基本结束,重点应转向提高质量,突出特色,适当归并,有选择地培育一批小城市。

四、关于加快城市化进程中的城市基础设施投资问题

"十五"时期加快城市化,将直接拉动投资需求,尤其是城市基础设施建设的投资需求,从而有效地促进国内需求的扩大。一般说来,城市投资(总体上指除工业投资外的城市内其他投资)包括城市住宅投资、公共建筑投资、市政工程投资及其他相关投资等。城市住宅投资按目前我国城市人均住房建筑面积12平方米、住房建筑面积单位综合造价3000元计算,公共建筑和市政工程投资均按国家基本建设标准测算,则可大致匡算出每个城市人口大约需要城市建设费9万元左右。各项城市建设费用的大致比例为,城市住宅投资占40%,公共建筑投资和市政工程投资分别占25%,不可预见投资费用占10%。

在这些城市建设费用中,城市居民住宅随着住房制度改革的逐步完成,已主要由房地产开发商筹资、兴建和出售,其资金来源已基本市场化,在此可以不考虑其资金筹措问题。公共建筑主要指行政办公类、商业金融类和科教文卫类等建筑设施,这些建筑项目中大部分都有各自的资金渠道,也可以不考虑其资金筹措的问题。市政工程,包括给排水、交通道路、邮政电信、城市能源(电力、燃气、供热)、园林绿化等,是城市基础设施的主体,其投资需求和资金筹措是"十五"推进城市化要解决的关键问题。

表2             我国城市基础设施建设投资基本情况
年 份 城市建设固定资产投资(亿元) 占全社会固定资产投资比重(%) 占国内生产总值比重(%) 
1978 8.35 1.20 0.23 
1980 13.54 1.50 0.30 
1981 19.53 2.00 0.40 
1985 63.99 2.50 0.71 
1990 121.20 2.70 0.65 
1991 170.88 3.10 0.79 
1992 283.17 3.50 1.06 
1993 521.83 4.00 1.50 
1994 666.04 3.90 1.42 
1995 807.63 4.00 1.38 
1996 948.62 4.13 1.40 
1997 1142.00 4.58 1.53 
1998 1300.00 4.60 1.64

资料来源:《中国城乡建设发展报告(1996)》等。注:1998年估计数。

表3               我国城市维护和建设资金来源渠道

1990 1992 1994 1995 
绝对值
(亿元) 比重
(%) 绝对值
(亿元) 比重
(%) 绝对值
(亿元) 比重
(%) 绝对值
(亿元) 比重
(%)
总计 210.48 100.00 393.48 100.00 674.80 100.00 774.37 100.00 
财政性资金 121.27 57.62 184.39 46.86 243.51 36.09 284.79 36.78 
城市维护建设费 65.10 30.93 77.97 19.82 116.12 17.21 140.91 18.20 
公用事业附加 22.62 10.75 31.09 7.90 41.39 6.13 44.74 5.78 
国家预算内投资 9.81 4.66 9.08 2.31 17.97 2.66 18.91 2.44 
中央财政专项拨款 1.11 0.53 4.43 1.10 3.39 0.50 2.45 0.32 
地方财政拨款 19.84 9.43 57.66 14.65 59.93 8.88 72.58 9.37 
水资源费 2.79 1.33 4.25 1.08 4.71 0.07 5.20 0.67 
非财政性资金 63.42 30.13 172.21 43.77 375.32 55.62 419.95 54.23 
国内贷款 8.84 4.20 32.26 8.20 41.33 6.12 47.67 6.16 
利用外资 2.47 1.17 7.35 1.87 18.33 2.72 25.49 3.29 
特殊政策及其他 52.11 24.76 132.60 33.70 315.66 46.78 346.79 44.78 
经营性收入 25.82 12.27 36.87 9.37 55.98 8.30 69.66 9.00 
房租收入 16.17 7.68 20.99 5.33 26.53 3.93 32.97 4.26 
园林收入 6.70 3.18 10.98 2.79 18.66 2.77 23.27 3.01 
环卫收入 2.95 1.40 4.90 1.25 10.79 1.60 13.42 1.73

第一,从总体上看,我国城市基础设施建设投资偏低。联合国曾建议发展中国家城市基础设施建设投资比例应占全社会固定资产投资的9-15%、GDP的3-5%(见世界银行:《世界发展报告(1994年)》)。我国城市基础设施建设投资远远没有达到这一目标,1998年城市基础设施建设投资仅占全社会固定资产投资的4.6%,占GDP的1.64%。从城市基础设施投资结构来看,以1996年为例,给排水及防洪投资占21.29%,公交道路和桥梁占41.43%,煤气和供热占6.75%,园林环卫占4.21%,其他占26.32%。需要指出的是,我国市政工程建设统计中,没有包括邮政和电讯这一项,如果包括该项目则我国城市基础设施投资比重还会高一些。


第二,城市基础设施建设资金渠道多元化格局已经形成。一是固定的渠道,包括城市维护建设费、公用事业附加、中央和地方预算内资金、国家批准的政策性收费。二是非固定的渠道,包括国内贷款、利用外资、中央和地方财政临时性或一次性补助、特殊政策增加的收入和其他收入。三是以收抵支经营性收入,包括房租收入、园林收入、环境卫生收入和其他经营性收入等。近年来,城市基础设施投资各项资金来源的结构已发生明显的变化,总的趋势是,政府财政资金投入逐年减少,目前大约只占35%左右,而社会及外资投入资金不断上升,大约占65%左右。

第三,"十五"时期加快城市化将使城市建设投资需求倍增。"十五"期间我国加快城市化,如果每年城市化率提高1个百分点,则意味着,每年我国新增城市人口大约1400万人。按前述人均城市建设费9万元计算,则每年需投资12600亿元,平均每年2520亿元。也就是说,要使目前城市化速度提高一倍左右,则市政建设的投资规模也需提高一倍以上(其中包括城市生活质量的适度提升),从1998年的大约1300亿元,提高到2500亿元左右。如果加上相应的邮政电讯建设,年均投资规模可能达到2700亿元左右,占当年全社会固定资产投资的比重将接近9%左右,占当年GDP的比重也将接近3%左右。

五、关于加快城市化进程中的就业问题

在讨论加快城市化问题时,人们议论较多的是,在近两年就业形势严峻,下岗职工安置问题越来越突出的情况下,农村人口进入城市后,就业空间在哪里,城市化能否扩大就业空间。对此,必须给予明确回答。
表4:                 劳动力供求平衡状况
第一方案:“十五”时期GDP增长7%

年 份 2000 2001 2002 2003 2004 2005 
劳动力供给量(万人)
其中:城镇   72806
22643 73574
23617 74624
24701 75422
25719 76238
26760 76998
27796 
劳动力需求量(万人) 71511 72168 72825 73488 74156 74831 
就业结构
(%) 
第一产业 48.5 47.0 45.5 44.0 42.5 41.0 
第二产业 24.2 24.7 25.2 25.7 26.2 26.7 
第三产业 27.3 28.3 29.3 30.3 31.3 32.3 
劳动力剩余量(万人) 1295 1406 1799 1934 2082 2167 
城镇化水平(%) 0.311 0.321 0.331 0.341 0.351 0.361 
城镇失业率(%) 5.72 5.95 7.28 7.52 7.78 7.80

第二方案:“十五”时期GDP增长8%

年 份 2000 2001 2002 2003 2004 2005 
劳动力供给量(万人)
其中:城镇   72806
22643 73574
23617 74624
24701 75422
25719 76238
26760 76998
27796 
劳动力需求量(万人) 71511 72541 73295 74058 74828 75606 
就业结构
(%) 
第一产业 48.5 46.7 44.9 43.1 41.3 39.5 
第二产业 24.2 24.8 25.3 25.9 26.4 27.0 
第三产业 27.3 28.5 29.8 31.0 32.3 33.5 
劳动力剩余量(万人) 1295 1033 1329 1364 1410 1392 
城镇化水平(%) 0.311 0.321 0.331 0.341 0.351 0.361 
城镇失业率(%) 5.72 4.37 5.38 5.30 5.27 5.00

第一,城市化能够扩大就业空间。城市化创造就业机会的几个重要环节:一是城市经济的资本增长速度要大大高于劳动年龄人口的增长速度,在工业化过程中城市能够创造更多的就业机会。二是人口的集中不仅对基础设施提出了需求,也使得基础设施的投资效率提高。而城市建筑业和相关产业的发展,将直接促进就业机会的增加。三是服务业与城市化水平密切相关。我国第三产业比重偏低,与城市化严重滞后有密切联系[4]。1997年,我国第三产业就业人数仅占社会从业人员26.40%,大大低于1996年印度尼西亚的37.89%、韩国的55.94%和墨西哥的55.06%的水平。总之,城市化之所以能够创造更多的就业机会,不仅仅是体现在工业和建筑业发展对劳动力的大量需求上,更主要地体现在服务业迅速发展对劳动力的大量需求上。


第二,城市化滞后对增加就业有各种负面影响。一是城市化滞后导致农业剩余劳动力出路狭窄,大量的农业剩余劳动力滞留在农业部门,使农民增收更加困难。二是城市化滞后使得以"离土不离乡"方式转移到非农产业的农业剩余劳动力,始终难以割断同土地的联系,既不利于适度发展规模经营,也不利于已转入非农产业的人口从根本上改变其生产方式和生活方式。三是城市化滞后是导致近年来耕地资源浪费和生态环境恶化的重要原因。

第三,"十五"时期加快城市化不仅会扩大就业空间,而且会缓解城乡就业压力。"十五"期间新增劳动力的就业压力表现得较为突出。"九五"期间,年均剩余劳动力1557万人,而"十五"期间即使在经济增长速度为7-8%,就业弹性系数为0.13的假设条件下,2005年剩余劳动力仍将达1392-2167万人。

我们预测的剩余劳动力并未包括农村过剩劳动人口,因而所得的剩余劳动力可以看作是城镇失业劳动力(相当于现在的登记失业者、下岗待业职工与其他失业者之和)。假设城镇从业人员比重与城镇化水平基本一致,我们可以据此推算城镇失业率,即:

城镇失业率=剩余劳动力/(劳动力供给量×城镇化水平)×100%。

由此可见,城镇化水平与城镇失业率呈逆向关联。根据我们的测算结果,"十五"期间如果我国城市化水平保持每年提高1个百分点,同时经济增长速度为年均8%,城镇失业率就可以控制在5%左右。当经济增长速度为年均7%,城镇失业率可控制在5.7-7.8%之间。但是,如果城市化速度低于每年提高1个百分点,就业形势就会更加严峻。因此,加快城市化是"十五"时期解决就业问题的有效途径。在解决就业问题的政策选择上,不仅要用适当放松银根、扩大投资、加快经济增长速度的办法来扩大就业总量,还应该加快城市化,促进城市经济结构调整,延伸产业链条,扩大就业空间,特别是要在促进城市第三产业发展,提高就业弹性系数方面多做文章。

六、关于加快城市化进程中的土地问题

人多地少是我国的基本国情。我国人均耕地面积不到世界平均水平的1/2,耕地资源开发潜力有限[5]。80年代特别是1992年以来,我国耕地面积迅速下降。城市化是否会占用更多的耕地,能否提高土地利用的集约程度,这是实施城市化战略必须要明确回答的问题。

表5             “八五”时期全国耕地减少情况分析       (单位:万亩)

开发复垦
增加耕地 耕地合计
减少量 各种因素造成的耕地减少比例 耕地净减少 
农业结构调整 各类建设 自然灾害损毁 
1991 638 673 52.3 22.9 24.8 35 
1992 619 1060 64.1 22.0 13.9 441 
1993 454 939 67.6 21.6 10.8 485 
1994 520 1177 65.2 16.9 17.9 657 
1995 523 1106 68.9 14.3 16.8 583 
合计 2754 4955 64.5 19.1 16.4 2201

资料来源:《中国土地年鉴1996》

表6            我国城市建设用地总量及其分类(1998年)

城市规模等级 城市人口数(万人) 人均建设用地(平方米) 建设用地总量(平方公里) 
特大城市 7973.07 75 5979.8 
大城市 3349.94 88 2947.9 
中等城市 6160.99 108 6653.9 
小城市 4450.10 143 6363.6 
小计 21928.06 100 21945.2 
建制镇 7199.68 154 11087.5 
农村居民点 95665.12 170 162630.7 
合计 124810 157 195662.4*

*由表中各项合并而成,因此与中文18.95万平方公里的总量有误差;人均建设用地指标引自(李秉仁,1999)和(建设部,1999)。


第一,近年来我国耕地数量减少的主要原因不是城镇发展,而是农业内部结构调整占用耕地。"八五"期间全国耕地净减少2201万亩,其中农业结构调整占用耕地占64.5%,各类建设占用耕地占19.1%,自然灾害损毁占16.4%。1995年全国城镇建设用地占各类建设用地的26.09%,若按这一比例推算,则整个"八五"期间城镇建设占用耕地仅为耕地减少总量的不到5%。1995年城镇居民点建设占用耕地仅41.3万亩,仅为当年全国耕地减少总量1106万亩的3.73%,若将这一比例视为城镇建设占用耕地的下限,则可推断城镇建设占用耕地占全国耕地减少总量的3-10%之间。

近年来,人们往往把耕地数量下降的矛头指向非农业建设尤其是城镇建设占用耕地。这一方面是由于每年发生的大量耕地被改造为鱼塘、果园等农业内部生产用地结构调整,往往不太容易引起注意。另一方面,在非农业建设用地中,存在严重的浪费和其他不经济现象,尤其是90年代初在全国普遍出现的"开发区热",使得非农业建设用地尤其是城镇建设用地成为众矢之的。

第二,城市化有利于提高土地利用效率。据建设部资料,到1997年底,我国设市城市、建制镇、集镇和村庄的建设用地合计为18.95万平方公里(2.84亿亩),占全部非农业建设占用耕地的53.7%。其中城镇(包括设市城市、县城及一般建制镇)用地4.28万平方公里(0.64亿亩),占23%;乡村居民点(包括集镇和村庄)用地14.67万平方公里(2.20亿亩),占77%。居民点用地中,土地利用的集约程度随居民点规模的下降呈显著下降态势,特大城市的人均占地仅75平方米,但小城市已上升为143平方米,建制镇和农村居民点则上升为154平方米和170平方米。由此可见,与农村居民点相比,城市建设用地是一种更加集约、更有效率的土地利用方式。这也决定了我国的城市化必须走集约化道路,充分提高土地资源利用的集约程度。

第三,城市化有利于缓解我国巨大的土地压力。从近期看,在加快城市化进程中,绝对不占用耕地是不可能的,但通过各种方式充分挖掘现有城市土地的潜力,协调好城市发展与保护耕地的关系是完全可以做到的。我国目前除了特大城市和大城市外,其他城镇居民点的人均建设用地标准偏高,造成了城镇发展中的不经济现象。虽然城镇发展可利用的后备土地资源不足,但已作为城市建设用地的土地开发潜力很大,通过集约发展可以在相当程度上解决今后城镇发展所需用地。因此,在大幅度提高现有城镇建设用地使用效率的前提下,土地供给不应当成为我国城市化的主要障碍。

从长远看,在加快城市化进程中,实现耕地总量的动态平衡是可以做到的。随着城市化进程的发展,乡村人口由相对份额下降将演变为绝对数量减少,原本使用效率不高的乡村居民点用地量将会下降。同时,城镇居民点人均用地水平将逐步降低;在乡村人口数量绝对减少之后,部分用地从非农业领域向农业生产领域转变,非农业建设占用耕地的势头减缓,耕地总量动态平衡将逐步实现。

七、有关政策建议

第一,编制"十五"城市化专项规划。城市化专项规划应是实施城市化战略的纲领性文件,应对城市化的方针、原则、目标、任务作出明确的规定,对全国城市化总量发展、规模结构、地区布局和跨省区的城市密集区发展提出框架性意见,并相应规定有关部门和各级政府的职责和任务。

第二,修订城市发展方针。修订《城市规划法》第4条"严格控制大城市规模,合理发展中小城市"的提法,建议调整为"积极促进大、中、小城市协调发展"的提法,允许不同地区选择不同的城市化道路,形成全国各具特色的城市化发展格局。

第三,修订城镇人口统计口径和城市规模标准。建议参照国际通行规则,按照常住地和职业特点划分城乡人口的统计口径,从第五次人口普查开始着手这项工作。目前我国大城市的标准过低,不符合我国人口大国的国情,建议将大城市规模调整为100-200万人口,并相应将中等城市规模调整为30-100万人口,30万人口以下为小城市。建制镇的标准适当调高。

第四,改革户籍管理制度。用10至15年时间,建立起新的户籍管理制度,形成按居住地划分城乡人口,按职业确定身份的户籍登记制度。逐步自下而上地依次放开中小城市、大城市、省会城市和直辖市的户籍管理。对已经在城市取得固定住所、有稳定收入来源但仍是农村居民身份的人员,居住满一定年限后优先办理。对具有投资移民性质的人员,在户籍管理上相应实行优惠政策。在承包期内不要求进城农民退还承包地和自留地,以使用权的转包或入股方式从原承包地获取收益,以解除进城农民的后顾之忧。

第五,提高城市化的质量。调整以往通过"县改市"、"县改区"、"乡改镇"等"翻牌"式城市化的做法,适当归并现有建制镇,切实提高城市化对经济增长的实质性带动作用。

第六,将城镇居民社会保障制度延伸到小城镇。建立适应小城镇发展要求的新的住房制度、医疗制度、劳动就业制度、教育制度和社会保障制度。同时,要对新落户的城镇居民进行工作技能培训,提高他们对城镇生活的适应能力。

第七,开辟新的城市建设资金渠道。在进一步加强各级财政对城市基础设施投资力度的基础上,加大改革力度,建立适应社会主义市场经济的城市基础设施投融资体制。近期应研究允许有条件的城市发行城市基础设施建设债券,以及引导民间投资主体进入城市基础设施建设领域的具体办法。

第八,加强乡镇土地利用管理。研究制定促使乡镇企业适度集中、合理布局的政策措施,促进小城镇扩大规模。新建乡镇企业原则上必须进入乡镇一级的工业小区,分散在村以下居民点的乡镇企业进行扩建必须进入工业小区。采取以地换地、土地入股等方式,解决远离工业小区的企业向小城镇集中所需工业用地问题。

注释:

①关于城市化偏离系数的计算公式为:Ue=ΔPu/ΔPa-1;其中,Ue为城市化偏离系数,ΔPu为观察期内城市人口比重变动额,ΔPa为观察期内农业劳动力比重变动额。若Ue<0,表示人口城市化进程落后于农业劳动力非农化进程;若Ue=0,表示人口城市化进程与农业劳动力非农化进程处于同步状态;若Ue>0,表示人口城市化进程超前于农业劳动力非农化进程。

②、③参见周海春:"十五"与2015年几项主要宏观经济指标的测算,载国家计委宏观经济研究院《"十五"规划若干重大问题研究---专题研究报告汇集》。

④塞尔昆在《工业化和经济增长的比较研究》中发现,在工业化过程中,随着人均GNP的不断提高,服务业相对制造业来说,其就业弹性系数不仅大于1,而且呈现连续递增的发展趋势。人均GNP分别为140美元、280美元、560美元、1120美元、2100美元、3360美元、5040美元时,对应的服务业相对于制造业的就业弹性(即每100万美元产出所需的工人数量之比)分别为1.31、1.72、2.31、2.96、3.56、3.72、3.80。特别值得指出的是在人均GNP280美元至2100美元的工业化初期向中期过渡阶段,服务业就业的弹性系数的提高最为迅速。

⑤从各类用地的潜力来看,现状未利用土地271.6万平方公里(40.74亿亩),其中可利用土地约10.63亿亩,可开垦为耕地的约1亿亩;另外有2亿多亩待复垦土地资源,其中可复垦为耕地的有1亿亩多。总体上看,我国耕地面积的极限量不到22亿亩。
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