城市化进程中的中国城市行政体制改革探讨

信息来源:统战部   发布时间:2000/1/1

城市化进程中的中国城市行政体制改革探讨

浦善新

内容摘要:目前中国城市行政体制存在的问题 ,制约了城市化的快速推进。因此 ,必须按照社会经济发展的要求 ,适时尝试双层政府管理体制 ,积极探索新的设市模式 ,全面改革大中城市内部行政体制 ,强化小城镇行政体制改革力度 ,构建符合社会主义市场经济发展和中国城市化进程要求的新型城市行政体制。


  随着城市化的加速 ,城市愈来愈成为人类社会经济生活的主宰 ,而且随着信息社会化的形成和跨国公司的介入 ,城市在新的劳动地域分工中扮演着越来越重要的角色。中国正处在经济制度的转型时期 ,积极推进城市化 ,使中国有可能发挥后发优势 ,并进而抢占若干技术制高点 ,形成中国自己的技术扩散源 ,带动新兴产业的发展 ,构造新的经济、信息网络体系。市行政体制在城市化进程中具有至关重要的作用 ,本文就如何理顺城市行政体制促进中国城市化的健康发展谈一些看法。


  一、当前中国城市行政体制存在的问题


  1、市领导县体制不适应市场经济发展的需要


  由于我国现代城市化起步晚、水平低 ,加上长期以来对城市重视不够 ,对单个城市的行政管理体制研究不深 ,对城市化进入高级阶段出现的大都市地区、大都市连绵带等城市群体的行政体制问题 ,可以说尚未开始涉及。我们现在实行的市领导县体制 ,是 80年代初实行城乡合一体制的产物。2 0多年的实践加上专家学者的理论思考 ,使我们认识到 ,市领导县体制没能真正发挥城市的中心作用 ,更没有达到当初试行市领导县体制的宗旨 ,也无法解决条块分割、块块分割、城乡分割的问题 ,有的甚至加剧了城乡之间的矛盾。从城市群体的角度看 ,市领导县体制一方面在地级市范围内统得过死,县(县级市)缺乏应有的活力;而另一方面,跨地级市的问题又难以协调。由于区域经济发展的不平衡性,经济发达地区,城市数量多、规模大,市领导的县的数量少,而经济欠发达地区,城市数量少、规模小,市领导的县的数量反而多,这本身就与经济规律和城市化规律相违背。因此,市领导县体制不是今后城市群体行政体制的发展方向,而是新旧体制交替阶段的一种过渡形式,随着社会主义市场经济体制的不断完善,市领导县体制的问题必将越来越突出。


  2、设市模式面临新的挑战


  我国实行的设市模式主要有多中心组合、切块设市、整县改市三种。几十年的实践表明,多中心组合模式只适合少数布局分散的工矿城市。切块设市效果比较好的仅是非县城的区域性中心镇,但在实际操作中阻力比较大,因为所在的县府普遍反对。而且这种模式将县一分为二,必然增加市县总数和行政管理成本。传统的切块设市则弊端明显:第一,市县分设、城乡分割、人为割断城乡经济有机联系。第二,市县并存、同驻一地、重复建设、相互矛盾。第三,增加市县数量,增设机构,扩大行政编制。第四,随着城市的发展,市边界动态扩展矛盾愈来愈大:一是靠近中心城市的城区往往是县域经济比较发达的地区,市边界扩张过程即是县域经济优势向市域经济转移的过程,这难免有"劫贫济富"之嫌,不利于县域经济的成长;二是这种切割方式破坏了传统的社会经济、政治、文化、历史等诸多方面的联系;三是对于毗邻城市的郊县而言,往往为了避免县域优势地区被侵吞,而不愿在邻近城市的地区投资建设,这就人为地浪费了优势区位,对市和郊县经济发展都不利。


  现行的整县改市模式基本上克服了传统的切块设市模式的弊端。但是,由于这一模式是在没有充分理论准备和宏观思考的情况下,为解决市县分割而仓促出台的方案,经过20多年的实践,已暴露出明显的不足:第一,混乱了市县的概念,城乡界线模糊,给城镇人口的统计工作带来困难,不利于城乡分类统计及与其他国家的横向比较,造成城市化水平的混乱,出现了"假性城市化"的现象。不仅给统计和使用这方面统计数字的有关部门、科研单位带来混乱和困难,而且容易造成国内外有关人士对中国城市化水平的误解。第二,城郊比例的严重失调,市的农村地域和人口比重过大,市不象市,县不象县,失去了设置城市行政区的意义,不少地方设市后依然"路不平,灯不亮,建不建市一个样"。第三,从长远看,整县改市没有出路。一方面县的数量限制了市的发展,最多设置2000多个市;另一方面,全部或大多数县改为市意义何在?因为即使高度城市化的国家,在地域上仍是农村为主,只有多数人集中居住在占国土面积少数的地域,才是真正意义上的城市化。


  3、大中城市内部行政体制矛盾重重


  一是城市规划、建设与行政区划严重脱节。由于体制的分割,城市规划时很少考虑行政区划的因素,在规划之前对同有的行政区划格局了解不全面、不深入;行政区划也较少直接参与城市总体规划工作,在实施规划、进行建设时,又不及时采取相应的措施。特别是城区、郊区、郊县同心圆行政区域划分结构模式造成城乡分割,城乡接合部犬牙交错,矛盾十分突出,在大力推进城市现代化建设进程中,产生诸多行政区划的遗留问题,规划与区划的矛盾尤其突出。在这一对矛盾中往往是区划跟着规划走,始终处于较被动和滞后的地位。二是区划层次较多,行政成本大,各层级责权、功能不明,特别是地级市的区、街两级经济功能的强化,客观上弱化了社会功能。与国外相比,行政区划层次多,不利于行政管理的高效和上情下达、下情上通。特别是随着城市社会管理重心的下移,区、街两级权力加大,街道已成为一级准政府实体,行政编制增大,客观上使行政成本加大,管理效益降低。同时,市、区、街分工不明,责权不清,条条与块块关系不顺,许多事多头管理,多层管理,造成严重的行政资源浪费。三是区、街规模的确定缺乏严格的科学依据, 其管理幅度与层次结构不相协调,同一级政区之间的规模差距过大。区、街规模的确定带有一定随意性,市辖区规模偏小,同级政区的管理幅度相差很大。四是将街道等同于社区,混淆了行政区与社区的原则区别。社区与行政区有着密切的联系,然而是两个性质、内涵不同的概念。以街道办事处代替或等同于社区,不仅混淆了社区与行政区的性质,而且不利于在新时期推进基层的民主政治建设,不利于充分调动社区居民的积极性,真正实行社区的"自我管理"、"自治管理",从而推进中国政治体制改革向纵深发展。五是个别地方盲目撤县改区,混淆了县与市辖区之间的城乡区别,造成假性城市化。市辖区以城市化地区为主,实行高度集中统一的管理体制,县虽然也有城市化地区,但农村地域占有明显的优势,其功能与市辖区有很大差别。从80年代后期开始,不少城市将数个中、远郊县改为区,造成市辖区与县性质和功能的混淆,带来假性城市化和城乡人口统计的混乱。六是部分实行传统切块设市模式的地级市,郊县与地级市同驻一地。一方面地级市地域过小,缺少必要的发展空间,另一方面,郊县有县无城,没有带动整个县域发展的动力源。更为严重的是,市县重复建设、盲目投资、相互扯皮、矛盾重重。


  4、行政管理体制严重制约小城镇的健康发展


  第一,政权建设不完善。一方面机构臃肿,普遍超编,一个镇政府少则上百人,多则数百人,增加了农民的负担,影响了小城镇的健康发展;另一方面,由于条块分割,镇政府与上级政府权力交叉,上级政府的部门在镇的大量派出机构切割了镇的权力,妨碍了小城镇的统一管理。第二,部分小城镇行政建制与其规模不相适应,不利于小城镇功能的发挥。有的小城镇人口已达10来万,国内生产总值数十亿元,财政收入超亿元,但由于还是镇的建制,给镇区的规划和建设、环境保护、经济管理、社会服务、行政管理、法制建设等各个方面带来很多困难和不便。第三,小城镇数量多,但大部分规模小,起不到应有的积极作用。据1997年底18316个镇统计,总人口平均每镇3.32万人,非农业人口平均每镇仅6618人。第四,内部区划不合理。一是村级界线不合理,不利于资源的合理开发利用。生产要素难以按市场需求进行有效配置,土地、水、矿藏、海洋等自然资源得不到合理开发利用,特别是在村级经济贫富差距扩大的情况下,这一矛盾愈益突出。二是部分村规模过小,阻碍了小城镇的建设及中心村的发展。由于受村界的限制,在进行基础设施和居民点建设等项目时,往往各搞一套,无法统筹规划、集中建设,形不成适度规模的小城镇镇区和中心村,严重影响了小城镇经济社会的发展和人民生活水平的提高。三是村级经济发展不平衡,农民收入差距过大,不符合社会主义走共同富裕的道路这一发展方向,在一定程度上影响了农村社会的稳定。相当数量的村无自我发展能力,仅靠自己的力量难以实现脱贫致富的目标,贫困村问题已成为制约小城镇实现其发展战略目标的重要因素之一。


  总之,作为计划经济体制下思维模式的产物,目前我国的城市行政体制已愈来愈不能适应社会经济发展形势的需要。存在的突出问题表明,要加速我国城市化进程,发挥城市在社会经济发展中的主导作用,改革城市行政体制势在必行。


  二、中国城市行政体制改革设想


  改革目前的城市行政体制,要充分考虑具体国情,同时积极借鉴西方国家城市行政体制的成功经验。新城市行政体制的构建,必须符合社会主义市场经济发展的需要,有利于加速我国城市化进程。


  1、适时尝试双层政府管理体制


  要克服市领导县体制的弊端,确立城市群体科学的行政体制,根本的出路是在建立和完善社会主义市场经济体制,真正实现政企分开,建立新型的企业制度的同时,借鉴西方国家城市地区双层政府结构模式:一方面废除市领导县体制,赋予县(县级市)更大的自主权,市、县平等竞争;另一方面,按照客观经济规律,依据资金、物资、人员、信息等交流、联系程度,划分相应的协调区域,在中心城市建立市县联合协调机构,负责处理涉及整个区域的事务,如道路网规划建设、环境保护等。市县联合协调机构与市县政府之间不是等级隶属关系,而是在两个层次之间进行明确的分权,各市县政府独立管理本区域的事务,市县联合协调机构则管辖超出一个市县辖区范围的公共服务事务,协调解决涉及整个地区的问题,为各市县之间提供沟通和对话的渠道。


  2、积极探索新的设市模式


  针对现行设市模式存在的问题,充分吸取整县改市和切块设市两种模式的优点,借鉴西方国家城市行政体制的成功经验,笔者认为,县下设市是较为理想的新模式。具体设想是,保留150~200个规模较大的市,其余的市恢复为县,将县域内达到一定规模的小城镇改为县辖市,由县领导,但赋予其城市管理权,同时引进西方双层政府结构体制的成功经验,由市负责城市事务,由县负责区域性事务,并协调县域内的城乡关系。作为配套措施,将市、县分成不同系列的行政区划体系,综合考虑人口、面积和经济、社会发展水平,采用国际上通用的综合国力排序法,对市县实行分等、分类管理,把竞争机制引入行政管理体制,逐步制定和完善市县行政机关编制法和市县人民政府组织法,使市县机构的设置和人员配备制度化、法律化。按照上述设想确立的县下设市模式,既可以克服传统切块设市的弊端,又解决了整县改市出现的矛盾;既保留了非县城切块设市和整县改市的优点,又克服了它们的不足,是更高层次上的城乡分立体制:首先,我国的县制始于春秋,历经数千年大体轮廓不变,近年来已有近400个县改为市,采用县下设市模式既可以避免县改市造成的县数量的锐减,又解决了切块设市增加市县总数和行政机构的问题,有利于从总体上保持行政区划相对稳定。其次,既便于市政府根据城市的特点,集中精力管理好城市,又可以通过县政府协调处理涉及整个县域的事务。第三,既解决了整县改市城乡界线不清的问题,便于城乡分类统计,又克服了传统切块设市市县并存、城乡分割的弊端。第四,打破了整县改市对市数量的限制,有利于根据城市化的进程,增设城市政区。


  3、全面改革大中城市内部行政体制


  思路之一:以城市总体规划和城镇体系规划为依据,合理调整城市内部行政区划,协调区划与规划的关系,构建新的行政区划空间结构模式。打破同心圆区划结构,以城市规划为依据、交通轴线为主干,确立具有放射状特征的扇形市辖区空间结构模式,使行政区划的空间结构与城市规划、建设及城市化推进的空间地域结构相协调,从根本上解决区划与规划的矛盾,避免城区行政区划的频繁变更。思路之二:强化两头,弱化中间,构建两实一虚、三级管理、四级网络的行政区-社区垂直结构体系。所谓强化两头是指强化地级市和街道,弱化中间即随着市与街道权力的强化,逐步弱化现有市辖区的功能,其管理权限部分要上收给市,部分要下放给街道,最终成为代表市政府对街道进行监督的协调机构,形成市(实)、区片(虚)、街区(实)-社区两实一虚、四级管理网络的行政区-社区模式。其目标之一是减少区划层次,以居民委员会为社区,克服当前行政区与社区相混淆的弊端,使其成为真正意义的社区,实现与国际接轨;二是对管理的权限作相应调整,有的要进一步放权(如社会管理),有的又要适当收权(如城市统一规划与建设),从而克服"小而全"、"大而全",分散重复建设的管理模式;三是将街道一级实体化,变为一级政府,这是新时期城市管理体制改革深化的必然趋势,符合加强城市基层政权建设的客观要求,与目前街道的实际功能相吻合。思路之三:根据不同情况,区别对待撤县设区问题。一方面,对市县同驻一地、按传统切块设市模式设置的地级市,及时撤县改区,并按扇形区划结构模式重新划分市辖区, 解决一城数府、有县无城、城乡分割的问题。另一方面,对具有独立性的县不宜匆忙改区,避免假性城市化和城市呈饼状无限扩张,可参照城市群体管理模式,建立双层政府结构体制。思路之四:借鉴历史的和国际的经验,科学确定市辖区的规模。原则上市区总人口100万人以下的市,平均25万人设1个市辖区,100万人以上的市,在100万人设4个市辖区的基础上,每增加50万人,增设1个市辖区。


  4、继续深化小城镇行政体制改革


  第一,加强小城镇政权建设。根据实际发展水平的需要,赋予镇政府必要的经济和行政管理权限,明确划分镇政府与上级政府的事权,按照分税制原则建立新型的财政分配关系,从制度上保证小城镇发展所需的充足资金。坚持和完善镇人民代表大会代表的直接选举制度,转变镇政府职能,精简机构,裁减人员,切实减轻农民负担,把有限的资金投入小城镇建设,提高镇政府的管理权威和管理能力。第二,对具有一定规模的小城镇及时设市。一方面,在现行体制下,选择非县城、区位条件好、规模大、有发展潜力的区域性中心小城镇,及时切块设市。在设市时可根据城市发展的需要适当调整行政区域,要处理好新设市与所在县的关系。另一方面,积极试行县下设市新模式。第三,及时调整小城镇管理范围。在继续做好撤区并乡建镇工作的同时,从全国范围特别是东部沿海地区,选择数百个区位条件好、规模大、有发展潜力的镇,适当扩大行政区域,使其总人口(包括外来的常住人口)达8万以上,其中镇区非农业人口(包括在镇区常年务工经商的人员)5万以上,逐步培育区域性中心小城镇,一方面充分发挥小城镇的规模优势,带动区域经济社会的全面发展,另一方面,为切块设市和县下设市创造条件。第四,及时调整小城镇内部区划。抓住有利机遇,下决心对村级区划进行适度调整,撤并基本无集体经济收入的"空壳村"和若干年内无望脱贫的经济困难村,撤并村支部和村委会涣散、本村选不出得力村干部的村,撤并规模偏小的村。


  参考文献:


  ①浦善新:《设市模式浅议》,《民政论坛》1995年第3期。


  ②浦善新:《市领导县体制反思》,《中国方域》1995年第5期。


  ③浦善新等:《辽宁省瓦房店市并村情况调研报告》,《中国方域》1998年第2期。


  ④浦善新:《小城镇大战略》,《中国民政》,1999年第3期。


  ⑤浦善新:《城市化的反思及其再认识》,《中国方域》2000年第1期。


  ⑥浦善新:《中国城市行政体制探索》,《21世纪中国城市发展》,红旗出版社2000年版

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